垄断行业改革攻坚 垄断行业 中国改革攻坚之战

2017-12-07 - 垄断行业

“攻坚”之战打得十分艰苦 《中国改革》:长时间以来,无论是谈及民营企业生存发展问题,还是谈及进一步推进体制改革问题,人们总会把关注点聚焦于垄断行业改革这一话题上来,似乎垄断行业改革成为深化改革的“ 瓶颈”与“掣肘”。

您怎么看待这个问题? 常修泽:改革30年来,垄断性行业改革走过了这样的轨迹: 1995年制定“九五”计划之前,垄断性行业改革处于比较零散的状态;“九五”计划之后改革在多行业开始启动, 在政企分开和产业重组( 主要是分拆) 方面有所动作;2002年中共十六大作出“推进垄断行业改革”的部署以来,垄断性行业的改革艰难推进(有的有所前进,有的有所停滞,有的还有所倒退);2007年中共十七大之后,面临着“深化”的战略任务。

审视近十几年来垄断性行业的改革,主要是在三方面做了一些尝试。一是着手政企分开。如撤销国家电力部,成立电监会,组建相关发电集团公司和电网公司;撤销邮电部和此后“政企合一”的国家邮政局,实行新的国家邮政管理机构与中国邮政集团公司分离等。

二是推进业务“分拆”。如电力部门通过“纵向拆分”和“横向拆分”,组建5家发电集团和2家电网公司;电信业经过多次重组,也初步形成“三足鼎立”之势等。

三是引入行业外资本。总体来说,改革的“攻坚”之战打得十分艰苦,在一些方面改革处于“胶着”状态。 《中国改革》:怎样理解这种“胶着”状态? 常修泽: 总体上说, 垄断性行业改革还没有完全“破题”。

一是政企尚未分开,缺乏商业化运营环境。在中国,政企不分问题是一种“痼疾”,尤其在号称自然垄断行业更是如此。有的迄今还是“政企合一”的体制,如铁路部门。在国外,这些产业部门要么作为政府公司由政府按照公法体系来直接管理,要么政府依法对取得这些产业特许经营权的企业进行管制。

但是在中国,这些产业部门(如今日之铁道部)的法律地位,究竟是何?政也?企也?亦政也,亦企也。 “破垄”如此之难?根源在于垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密,可谓“盘根错节”。

长期以来,中国垄断行业的主要业务由中央或地方政府的部门垄断经营,政府既是管制政策的制定者与监督执行者,又是具体业务的实际经营者。在这种体制下,企业的生产经营活动由政府计划安排,企业无经营自主权,也不承担风险,这是中国垄断行业低效率的主要原因。

在商业运营环境方面,存在价格扭曲的问题。一部分存在价格人为压低的成分,导致利润率偏低,例如供水行业2006年工业成本费用利润率为3.

61%,约为全国各行业平均数(6.74%)的一半。长期以来,在政府垄断经营的体制下,此类行业的部分服务被当作“社会性物品”而不是“经济性物品”来对待;另一部分则存在价格偏高的成分,原因是成本中存在大量的不合理因素。

一些不该进入的费用进入了成本,包括行业的高工资。按就业人员平均劳动报酬计算,2006年全国各行业平均值为20856元,电信行业为38157元,比全国各行业平均水平高出83%。

当然,该行业的高工资与人力资本的价值有关,即使如此,也存在成本偏高的成分。正因为成本偏高,导致价格扭曲,公众反映电信收费过高。 二是进入壁垒依然过高,难以形成有效竞争。主要表现为:进不来;不对等;同质性。

所谓“ 进不来” , 就是市场准入环境不宽松,进入壁垒障碍严重,导致在多数部门竞争主体数量有限,产业集中度偏高;所谓“不对等”,就是已有企业与新进入企业处于不对等竞争的状态。支配市场的原垄断企业较之新进入企业具有压倒性的先入优势,同时它还凭借自己的优势采取一些阻碍竞争的策略性行为,使得有效竞争难以实现;所谓“同质性”,就是竞争主体资本属性的同质性较高。

也就是说,引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组,这种拆拆分分,只是作为所有者的国家所管理企业的数量发生变化,或者说,只是国有企业之间的利益调整,并没有产生以明晰产权为基础的市场竞争主体,最终只能是预算软约束下国有企业之间的“兄弟之争”。

其结果,既无规模效益之利,又有效率低下之弊。 《中国改革》:也就是说,在单一国有或国有投资占主体的结构中引入竞争,所有竞争者的利益主体只是一个,即国有资产所有者,这样,任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的损失。

因此对于主管部门来说,它表面上可能希望引入一些竞争做点缀。 常修泽:是的。第三个问题:国有资本“一家独大”比较严重。这里, 我做了一个表明当前中国垄断性行业的固定资产投资情况的表格(见表一),这组数据是2005年国务院提出“非公经济发展36条”之后的2006年的数据,可见民营资本进入垄断性行业之艰难。

从表一可以看出,即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业,仍然存在严重的国有资本“一股独大”现象。

国资部门通过全资拥有集团公司间接控制了上市公司的绝大多数股权,此外,其他国有股东还持有一定股份,而可流通的公众股东的份额在总资产中实在有限。 《中国改革》:您所提供的这一表格醒目和直观,非常有说服力。

常修泽:四是科学监管尚未到位。首先表现为独立监管机构存在严重缺陷。当前垄断性行业监管机构的设置主要有三种类型:一是政企、政资、政监“全合一”型,典型的是铁路部门(铁道部)以及烟草行业(国家烟草专卖局);二是政监合一型,政府行业管理机构代行监管职能,如电信(工业与信息化部)、民航(交通部民航局)、邮政(国家邮政局)、市政公用设施部门(住房与城乡建设部以及各地的建设部门);三是政监相对分开型,如电力行业(电监会)。

目前仅有电力行业成立了独立的监管机构,但在两个关键领域即电价和电厂的建设及扩容的职能配置上,也与国家宏观部门存在着交叉、重迭。 除了缺乏独立监管机构外,政府监管职能或缺位或越位。

监管机构缺乏有效的监督和制约,决策过程透明度低,一些监管职能没有得到法律的明确授权。这是很值得深思的。 垄断性行业改革的四大理论支点 《中国改革》:从改革的全局看,推进垄断行业改革的任务十分急迫和至关重要。

常修泽:从中国经济体制改革的总体格局的审视,垄断行业改革是整个经济体制改革的“短板”。市场化改革欲进一步推进,改革的“战车”需由竞争性行业向垄断性行业纵深推进;从参与经济全球化的角度审视,中国入世对部分行业(如电信、民航、铁路等)开放是有承诺的, 参与和应对经济全球化过程,将“倒逼”垄断性行业改革;从政府和社会管理体制改革的角度审视,分配公正、社会和谐对垄断性行业改革形成强大压力;从反垄断的法制化角度审视,《反垄断法》也逼着要把垄断行业改革提到重要位置上来。

《中国改革》: 在上述背景下,我们应认真探讨下一步垄断性行业改革的理论支点,并在此基础上制定改革的思路和对策。

常修泽:这是非常关键的,深化垄断性行业的改革,需要有“深化改革”的理论支撑。在研究中,我提出 “四双破垄理论”,即:技术、市场“双驱变异”论;网络内外“双重竞争”论;纯粹公共产品与非纯粹公共产品并存及“双向转化”论;政府利他性与利己性“双重利益博弈”论。

《中国改革》:“四双破垄理论”听来让人耳目一新,您可为我们做一阐述。 常修泽: 所谓技术、市场“双驱变异”论,是包括生产力方面技术条件的变化和生产关系方面市场关系的变化,而“驱动”自然垄断行业的内部发生 “结构性变异”,由此衍生出 “制度性变革”。

技术革命是“ 破垄” 的第一门“大炮”。马克思曾讲过一句名言:“大工业把巨大的自然力和自然科学并入生产过程”。

我认为,最重要的在于,它促使生产力要素发生新的结构性变化。在这方面电信行业表现尤为突出。20世纪70年代以来,光纤通讯技术、微波通讯技术、移动通讯技术、卫星通讯技术、计算机网络通讯技术、信息处理技术和其它高技术异军突起,对自然垄断特性进行了并正在进行着相当程度的演化、演变和演进,从而便于新厂商进入。

《中国改革》:是否可以这样理解,这种技术条件的变化导致市场结构的变化,在一定程度上弱化了相关行业的自然垄断特性,使其向非自然垄断环节逐渐演变。

常修泽: 是的。市场规模、市场容量是打破垄断的又一门“重炮” 。过去为什么有些行业成为“自然垄断性”?原因之一,与市场容量的狭小性或有限性密切相关。

现在由于经济发展水平和人均收入水平的不断提高, 使得市场规模扩大化,这就产生一种可能:在市场总需求面前,任何一个企业占有的市场份额都不足以“一手遮天”(行政性垄断除外),从而产生竞争,自然垄断性逐渐丧失。

此外,当市场容量扩大时,“大路朝天,各走一边”,在位厂商对新进入者的排斥性相应弱化,进入也会相对容易地发生。过去我们不太重视市场容量对“破垄”的作用。 认识这一点十分重要。

中国不仅是一个世界加工工业大国,也是一个世界性的消费大国。以移动电话为例,仅仅几年时间,就发展到5.49亿户,在如此巨大的市场容量面前,任何一个厂商都难以独家垄断。这种市场规模扩大化趋势必然使自然垄断性发生“变异”。

《中国改革》:怎样理解您所提出的网络内外“双重竞争”论呢? 常修泽:这可以理解为一种与“计划经济鸟笼论”不同的 “市场经济鸟笼论”。传统的“计划经济鸟笼经济”,是指“鸟笼内”实行计划经济,“鸟笼外”搞一点市场调节;而“市场经济鸟笼论”强调,“鸟笼外”不仅是“搞一点市场调节” , 而是实行“ 直接的竞争” , 关键是“ 鸟笼内” 这一部分,也要寻求打破计划经济,实行一定程度的“间接竞争”。

《中国改革》:在理解纯粹公共产品与非纯粹公共产品并存 “双向转化论”时,应把握哪些要点? 常修泽: 一是把握并存和变异。现代公共经济学把严格满足消费的非竞争性和非排他性的公共产品,称为“纯粹公共产品”。

按此标准,在现存垄断性行业中,“纯粹公共产品”与“非纯粹性或准公共性” 刚柔相济、共生共存是普遍现象。 更重要的,它们并非是一成不变的,一定条件下可以发生“变异”。如,随着产品或服务设计方面的技术改进,特别是“明晰性量化”技术(如热力表及高速公路电子卡等等)的出现(高度关注这些表和卡的变革性功能),可以向使用者收取受益费用,使得一定程度上产生排他性。

再如随着经济的发展和需求的扩张,原来意义上的纯粹公共品或服务开始变得“拥挤”,而使额外使用者的边际供给成本不再为零(请注意,边际供给成本由零变正值),这时向消费者收取一定的使用费就有了必要。

二是把握转化是双向的。在有的国家、有的阶段,会出现市场性或准公共性向纯粹公共性转化的趋势;在有的国家、有的阶段,则反之。

对于当前的中国而言,两种转化的趋势都存在。在基本公共服务均等化框架内,出现的是市场性或准公共性向纯粹公共性转化的趋势(如义务教育、基本医疗等,但这不属于垄断行业,与垄断行业有关的是城市公共交通,包括地铁降价等);而在基本公共服务均等化框架之外,出现的则是另一转化的趋势。

鉴于中国曾经是一个计划经济体制根深蒂固的国家,存在比较严重的以“公共性”为名而行“大锅饭”之实的问题,因此,在部分领域由纯粹公共性向市场性转化的趋势不可避免。

后者尤其值得关注。伴随后者这种转化,价格形成和收费制度具备了必要性和可能性,从而使得垄断性行业中蕴涵着潜在的改革能量,为民间资本以市场竞争的方式提供产品或服务开辟了空间。

《中国改革》:由于垄断力量的长期积累,已经筑起了较高的垄断壁垒,而这种垄断在相当程度上是由原来的计划经济体制和政府的干预所形成的,其中交织着复杂的利益体系。

您的政府利他性与利己性“双重利益博弈”论,是否可以破解这一难题? 常修泽:我并不完全赞成将政府视为一个具有“经济人”特征的主体、以至认为其也有着独立于公共利益之外的私人目标的观点。

在各国的公共政策形成和实施的过程中,均发生过政府主动或被动“寻租”,以至被利益集团俘虏、收买的情况。由此观之,利益博弈是不可避免的,关键在于如何让博弈的进程符合人类文明的成果,博弈的结果接近于而不是背离于全体社会成员的根本利益。

《中国改革》:多数人认为,在当前中国垄断性行业改革中,利益集团已成为最大的掣肘因素。您的理论是怎样解释和看待这个问题的? 常修泽:由于改革是一场深刻的革命,必然要改变旧体制固有的以及体制转变过程中形成的各种不合理的利益格局,不可避免地会遇到各种阻力。

特别地,由于对垄断性行业长期实施政策保护,而且政府部门也习惯于作为“运动员”而直接参与市场竞争,这就有可能引发带有利益集团色彩的“政企同盟”,一方为管制机构,另一方为垄断巨头。

这是一种特殊的利益集团,具有更强的行动能力,可以对政策决策过程施加影响力,因此有可能妨碍正在推进的垄断性行业改革,使制度安排被僵滞在低效率均衡状态。

在这种格局下,如何从制度上摆脱、超越利益集团的利益羁绊,以形成对利益集团的有效制约,成为影响垄断性行业改革实际进程的重大因素。对于改革决策者而言,必须树立“公共利益至上论”,坚定推进改革的信念,防止某些既得利益集团左右改革方案的制定和改革实施的进程。

特别是应注重对改革的统筹协调,通过设置高层次、跨部门、利益相对超脱的改革协调机构来设计改革方案,破除特殊利益集团对改革的干扰和掣肘,防止改革走形变样,减少改革的摩擦成本。■

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