居民收入分布 居民收入分配问题研究

2018-02-04 - 居民收入

一、当前我国居民收入分配领域存在的突出问题

改革开放以来,随着经济的持续快速增长,我国城乡居民收入不断增加,生活水平迅速提高。特别是1999年以来,国家出台一系列调整收入分配的政策措施,对进一步提高居民收入水平、消除社会贫困、缩小居民收入差距起到了积极作用。但是,受经济发展、体制转轨与经济政策等因素影响,居民收入差距拉大和收入分配秩序混乱的问题日趋突出,已经成为当前社会各界普遍关注的社会问题之一,需要引起高度重视。

(一)居民收入差距较大。据国家统计局测算,2003年我国基尼系数达到0.448,已经超过国际公认0.4的警戒线,如果考虑财富占有因素,则收入差距更大。居民收入差距在城乡、地区、行业、社会群体之间及其内部普遍存在,城乡之间和地区之间的收入差距矛盾尤为突出。

2003年,我国城乡收入差距指数(城乡收入之比)为3.23,达到改革开放以来的最高点,大大高于世界大多数国家小于1.6的水平;如果考虑城镇居民享受各种福利和补贴的因素,我国这一系数还会更高一些。

2003年,我国城镇居民的地区收入差距指数(地区收入最高与最低之比)为2.28,农村居民的地区收入差距指数达4.25。目前美国、加拿大、意大利和印度的地区收入差距指数分别为1.58、2.30、2.34和3.26。

(二)居民收入分配秩序比较混乱。一是从机关事业单位看,各地区、各单位在中央统一规定的工资政策之外,自行发放津贴补贴的问题比较普遍,津贴补贴项目较多,规模较大,资金来源不规范。据调查,地方和单位自行发放的津贴补贴项目多达数百项,津贴补贴收入占整个工资收入的比重约为50%左右,个别地方这一比重在80%以上,甚至更高;机关事业单位职工平均工资外收入最高最低之比约为10∶1;中央国家机关年均工资外收入最高最低之比约为9∶1。

二是从国有企业内部看,一方面在企业改制、出售过程中不同程度地存在经营者“自卖自买”企业国有股权、不按规定评估或者低估国有资产价值、将国有资产低价出售或无偿分给个人等侵犯国家权益的行为;另一方面,国有企业职工工资分配透明度低,工资外收入名目繁多,数量较大,列支渠道混乱,管理失控。

特别是一些国有垄断行业职工工资收入无序增长,与一般行业职工收入差距逐步拉大。三是少数社会成员通过利用体制、政策和管理方面存在的漏洞,通过侵吞公有财产、偷税漏税、走私受贿、权钱交易、市场操纵以及制假贩假等方式牟取大量非法收入。

(三)贫困问题仍然比较突出。从世界上一些国家收入分配群体分布结构的变化规律来看,高收入群体和低收入群体比重较低、中等收入群体占绝大多数的“橄榄形”结构是比较合理的收入分配群体分布结构。目前我国收入分配群体分布呈“金字塔形”模式,高收入群体最少,中等收入群体次之,中等偏下和低收入群体占绝大多数。

据测算,2000年,我国城乡中低收入户占城乡居民家庭总户数的80.5%,其中,城镇居民中低收入户占28.7%,农村居民中低收入户占71.

3%。近几年来,这一分布结构没有发生明显变化。另据统计,2003年我国城镇登记失业人数达到800万人,城市居民最低生活保障对象2200万人,农村绝对贫困人口仍有2900万人,如果考虑部分困难企业职工,城乡贫困群体规模更大。

    按照国际通行标准衡量,我国居民收入分配处于差距较大区间。从我国人口、幅员、区位等具体情况,以及经济体制转型的现实状况分析,目前总体收入差距仍在可承受或可控制的范围之内。但是由于收入分配秩序混乱和贫困问题日益显现化,使得城镇居民心理感受的收入分配矛盾突出,亟待研究解决。

   二、主要原因

    (一)经济发展水平提高。1980年,我国人均GDP为290美元。改革开放以来,我国经济保持长达20多年的快速增长,人均GDP水平迅速提高。2003年,我国人均GDP突破1000美元,已经跨越了工业化的初级阶段,进入工业化的中级阶段。

这一阶段,城市化进程、产业结构转换加快,政府在分配政策上一般都注重效率优先,居民收入差距快速拉大。西方发达国家在处于与我国相同经济发展阶段时,一般都经历了居民收入差距扩大的过程。因此,改革开放以来,我国居民总体收入差距逐渐扩大具有一定的必然性和合理性。

(二)经济体制转型。一是随着我国传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,资本、技术和管理等各种非劳动生产要素逐步参与收入分配,使得我国居民收入分配格局发生了根本性变化,居民收入来源日益多元化,收入水平不断提高的同时,收入差距也逐步扩大。

二是新旧体制转换过程中,相关制度不尽完善,政策不尽合理,管理不尽规范,使得地区之间、行业之间、单位之间和社会成员之间的收入分配不尽均衡,收入分配秩序比较混乱。三是随着各项改革特别是国有企业改革的逐步深化,产生了大量城镇下岗失业人员,这部分人成为新的社会贫困群体。

(三)城乡社会经济管理制度的差别。我国长期以来实行城乡分治的社会经济管理制度,城乡之间在财政、福利、就业、社会保障和户籍管理等方面存在较大差别,导致城镇化进程和农村剩余劳动力转移滞后,使得农民农业生产经营收入和非农收入增长相对缓慢,农民在国民收入分配中的所得份额逐年下降,城乡居民收入差距明显扩大。

据统计,城镇居民可支配收入和农村居民纯收入占GDP的比重,1978年分别为26%和29%,2003年变化为38%和17%,农民所占比重下降了12个百分点。

    (四)地区经济发展不平衡。2003年,我国人均GDP水平最高的是上海市,为46718元,最低的是贵州省,为3601元,高低之比达到13:1。我国东部地区人均GDP分别相当于中、西部地区的2.

1倍和2.8倍,比1978年分别扩大0.48倍和0.83倍。同期,东部与中、西部地区城镇居民人均可支配收入的差距也分别拉大0.46倍和0.4倍。地区经济发展不平衡,一方面是改革开放以来,国家实施沿海地区优先发展和梯度开发的区域经济发展战略,对东部地区实行税收、投资、信贷等优惠政策,使东部地区率先引进国外资金和技术,经济发展速度明显快于中西部地区;另一方面是东部地区区位优势明显,外商投资规模较大,成为促进地区经济增长的重要因素。

2003年东部地区外商实际投资440亿美元,占全国的83.1%。

(五)行业垄断因素。金融、保险、外贸、民航、铁路、石油、烟草、电力、邮电、电信等行业凭借其垄断地位获取高额利润,其中相当部分变成了职工和经营者的个人收入,导致垄断企业职工收入水平大大高于其他行业职工收入水平。2003年,行业职工平均工资处于前三位是信息传输业、金融业和科学研究、技术服务和地质勘探业,均为垄断性行业。

综上所述,当前居民收入分配秩序混乱、收入差距较大,是改革开放以来我国经济发展、体制变化和一系列政策调整综合作用的结果。大致可以分为三类原因。第一类是由国情决定并长期存在的原因,如城乡分治、地区发展不平衡等。

要从根本上解决这些问题,需要经历一段较长的历史时期。第二类是在一定时期内具有客观必然性的原因,如经济发展的阶段和水平、收入分配制度改革等。这这些因素对居民收入分配影响较大,但具有一定的合理性,短期内难以避免。第三类是各种不合理原因,如制度不完善、政策规定不合理、政策执行不到位等。这些因素,直接影响收入分配秩序,最容易引发群众不满情绪,需要尽快加以解决。

三、近几年国家调整收入分配政策情况

    1999年以来,随着宏观调控政策的实施,国家出台了一系列调整收入分配的政策措施,加大了对社会保障的支出力度和对中西部困难地区的转移支付力度,对提高中低收入居民的收入水平,缓解城市和农村贫困、逐步缩小居民收入差距,积极扩大内需起到了重要作用。主要政策措施包括以下几个方面:

(一)调整工资政策。1999年7月1日、2001年1月1日、2001年10月1日和2003年7月1日,国家先后四次调整机关事业单位工作人员工资标准并相应增加离退休人员离退休费。经过四次调资,2003年底,全国机关事业单位职工月人均基本工资水平(含奖金)达到877元,比1998年月人均400元提高了119%,是建国以来工资增长速度最快、增幅最大的一个时期,受益人数约为4900万人。

1999年至2003年,国家财政累计安排增资支出6059亿元,其中中央财政支出3507亿元。

    (二)社会保障政策。1999年以来,国家逐步建立和完善了下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障等“三条保障线”,以及全国统一的企业职工基本养老保险制度。

在调整机关事业单位工资的同时,国家多次提高了“三条保障线”标准和企业离退休人员基本养老金标准。另外,为了全面推进经济结构调整和国有企业改革,中央提出了确保国有企业下岗职工基本生活费和确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放的要求。1998年至2003年,中央财政累计安排“两个确保”和低保支出2624亿元。2004年中央财政安排“两个确保”和低保支出779亿元,比上年增长11.3%。

    (三)财政扶贫政策。从1980年中央财政首次设立扶贫专项资金以来,中央财政年度预算安排的扶贫专项资金规模逐年增加,2003年达到114亿元,相当于1980年5亿元的23倍。

随着财政扶贫及其他相关政策的实施,我国农村贫困人口从1978年的2亿多减少到2003年的2900万人,农村贫困发生率从1978年的33%下降到2003年的不到3%。2004年,中央财政安排财政扶贫资金122亿元,比上年增长7%。

    (四)农村税费改革及贫困地区教育。2000年,中央决定安徽省以省为单位进行改革试点,为了保证试点工作顺利进行,中央财政安排了11.5亿元专项转移支付资金。2001年,随着农村税费改革试点范围扩大,中央财政安排的专项转移支付资金也相应增加到80亿元(含农村中小学教师工资发放专项资金50亿元,下同)。

2002年,根据中央的部署,农村税费改革以省为单位进行试点的省份扩大到20个,中央财政安排用于农村税费改革的专项资金245亿元。

2003年,农村税费改革试点工作在全国范围内铺开,中央财政安排用于农村税费改革的专项资金达到305亿元。2004年,中央财政安排用于农村税费改革的专项资金规模达到524亿元。

中央财政逐步加大专项转移支付力度的同时,地方各级财政也积极筹措资金支持农村税费改革。2002年和2003年,地方各级财政安排用于农村税费改革的资金分别为95亿元、120亿元。

    另外,为了改善贫困地区中小学办学条件,中央财政从1998年起,连续3年共安排25亿元用于国家贫困地区义务教育工程,并计划在“十五”时期安排50亿元(每年10亿元),以加大这项工程的实施力度。同时,为实施全国中小学危房改造工程,2001至2003年中央财政共安排专项资金50亿元,2004年安排20亿元,这部分资金也主要用于中西部困难地区。

(五)加大中央财政对中西部地区一般性转移支付力度。为配合西部大开发战略的实施,1999年以来,中央财政逐步加大了对中西部地区的一般性转移支付力度(包括过渡期转移支付和民族地区转移支付,2002年以后还包括所得税分享转移支付)。

1999年至2003年,中央财政对中西部地区的一般性转移支付分别由75.29亿元增加到373亿元,增加了3.95倍。这对于逐步缩小地区之间财力差异,促进地区之间公共服务均等化具有积极作用。

(六)下岗失业人员再就业税费优惠政策。为了促进下岗失业人员再就业工作,2002年国家出台了一系列税费优惠政策。一是对新办服务型企业或商贸企业当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%,并与其签订3年以上期限合同的,3年内免征相关税收;当年新招用下岗失业人员不足职工总数30%的,3年内按一定比例减征相关税收。

二是对现有服务型企业和商贸企业新增加的岗位,当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%,并与其签订3年以上期限劳动合同的,3年内减征30%的企业所得税。

三是对国有大中型企业改制安置本企业富余人员兴办的经济实体,3年内免征企业所得税。四是对下失业人中从事个体经营的,3年内免征相关税收和个体工商户注册登记费等17项收费。

     四、进一步完善收入分配政策的若干建议

从长远看,解决居民收入分配问题,必须按照科学发展观和“五个统筹”的要求,综合治理。一是加快发展,为缩小收入差距提供坚实的物质基础;二是深化改革,消除导致收入差距不合理拉大的体制基础;三是完善政策,加大对居民收入分配的调节力度。近期,应当以加强收入分配调节和规范收入分配秩序为重点,着力解决收入差距扩大速度过快和收入分配秩序混乱问题。

(一)改革和完善税收制度。一是完善个人所得税制度。建立综合与分类相结合的个人所得税制,对工薪所得、经营所得、劳务所得、财产租赁所得和财产转让所得按年综合征税,适用超额累进税率;对个人利息、股息、红利等其他所得,继续实行按次分类征税。

二是改革企业所得税制度。按照公平税负和国民待遇原则,统一内外资企业所得税的税率和税前扣除项目,统一各类企业的固定资产折旧办法。三是研究实施城镇建设税费改革,合并城市房地产税、房产税和城镇土地使用税,条件具备时对不动产征收统一规范的物业税。

四是实行产业倾斜为主、区域倾斜为辅的税收优惠政策,并使区域优惠政策对象从沿海地区转向西部地区。五是进一步完善消费税制度,适当扩大征收范围,将未征收消费税的部分消费量较大、有一定盈利水平、税基较宽的消费品和部分高档消费品以及对环境危害较大的产品纳入征税范围。

六是全面深化农村税费改革,全面取消农业特产税,逐步降低农业税税率,力争3年内取消农业税,切实减轻农民负担。同时,完善县乡机构改革等相关配套措施,防止农民负担反弹。

(二)进一步完善分税制财政体制。一是按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则,进一步明确各级政府的财政支出责任。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的财政支出责任由中央承担;属于面向本行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由地方政府承担,以提高工作效率、降低管理成本。

属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清责任,对跨地区公共产品和服务的财政支出责任,由中央与地方按照一定比例分别承担。

二是在合理划分政府间支出责任的基础上,调整和完善省以下财政管理体制,赋予地方各级政府相应的财权和财力。加快税费改革步伐,进一步完善地方税制结构,赋予地方政府适度的税收立法权。

加强对各地完善省以下财政体制的监督指导,收入划分、财力配置要向财政困难地区倾斜,向基层倾斜。要建立省以下财政体制评估体系,运用转移支付杠杆,督促各地尽快完善省以下财政管理体制,推动公共服务均等化的进程。

鼓励有条件的省份实行“省管县”财政体制,积极稳妥地推进“乡财县管”改革试点,减少政府财政管理层次,节省成本、提高效率。三是完善转移支付制度,重点缓解县乡财政困难。根据政府间责任划分,清理和压缩现有的专项转移支付项目,严格控制专项转移支付规模。

根据宏观经济形势的变化,实行积极财政政策向中性(或稳健的)财政政策转向,逐步调减国债专项投资规模。按照“五个统筹”要求,专项转移支付重点向农村倾斜。

进一步完善现行一般性转移支付的分配办法,引入激励约束机制,重点支持中西部地区和民族地区缓解财政困难,并向东北老工业基地和粮食主产区倾斜。研究建立地方政府支出绩效评价体系,确保财力性转移支付资金用于基础教育等基本公共服务领域。

按照“明确责任、综合治理、激励约束、分类指导”的基本思路,有效缓解县乡财政困难,促进县域经济和社会各项事业持续、快速、健康发展,推进解决“三农”问题。

(三)继续推进公共财政改革。按照政府职能转变和建立公共财政体制的要求,进一步压缩竞争性和经营性领域的支出,逐步减少对竞争性领域投资的财政支出;逐步减少对经营服务类事业单位和准公益类事业单位,以及民间协会、学会、研究会等民间组织的财政拨款。

通过调整压缩支出节约的经费,优先用于确保“三农”、公共卫生体系建设、就业和再就业、社会保障等重点支出需要,保障和服务各项改革与经济结构调整,促进国民经济持续快速健康协调发展和社会全面进步。与此同时,坚决制止兴办各种“形象工程”和“政绩工程”,取消各种不切实际的“达标升级”活动,避免财政支出无序扩张,努力提高财政资金使用效率。

(四)统筹解决困难群众生活问题,防止城乡贫困群体继续扩大。一是进一步加大扶贫工作力度,增加用于提高贫困人口素质和贫困地区科技水平方面的财政投入;同时,允许企业和个人捐赠的扶贫资金在所得税前扣除,广泛吸纳各类社会资金参与农村扶贫开发。

二是逐步建立农业灾害补偿机制和市场风险补偿机制。按照WTO“绿箱”政策规定,对农民因灾害和市场风险造成的损失,政府提供适当补助。三是完善城镇社会保障制度,将城镇各类劳动者全部纳入社会保险覆盖范围,全面推进税务机关征收社会保险费和基本养老金社会化发放工作,积极稳妥地推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨,推进城镇职工基本医疗保险制度改革,并做好与下岗、失业等保障制度的衔接工作,加强城市居民最低生活保障力度,做到应保尽保。

(五)清理取消针对农民工的各种歧视性政策,切实保障农民工的合法权益。逐步取消城乡隔离的户籍管理制度,积极探索建立农村劳动力进城就业的规范管理制度,建立专门为农民工提供服务的劳务市场,促进农村劳动力向非农产业合理有序地流动。强化劳动监察执法职能,严厉查处拖欠农民工工资和不按企业最低工资规定支付工资的行为。各级司法行政部门严格依照《法律援助条例》的规定,为农民工追讨工资的诉讼提供法律援助。

(六)加强政府非税收入管理,坚决取缔各种非法收入。一是在清理整顿的基础上,取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目,合理控制行政事业性收费和政府性基金规模。二是依法推行国有资源使用权招标、拍卖,进一步加强国有资源有偿使用收入征收管理,确保应收尽收,防止收入流失。

三是积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式,通过进行社会招标和公开拍卖,广泛吸收社会资金参与经营,盘活城市现有基础设施存量资产。

四是逐步建立国有资本经营预算体系,将国有资本经营收益纳入国家预算管理,确保国有资本经营收益的安全和有效使用。五是按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求,积极推进政府非税收入收缴管理制度改革,确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户,防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。

六是进一步深化行政审批制度改革,尽量减少行政审批项目,加强对项目审批、资金安排等业务的监督,堵塞管理漏洞和权钱交易渠道。

七是全面推行政府采购制度和政务公开制度,规范程序,防范权钱交易。八是加快社会信用体系建设,抓紧出台整顿和规范市场秩序急需的法律法规,按照社会主义市场经济新秩序的要求适时修订已经出台的法律法规,清理和废止不适合市场经济要求的法律法规。

(七)完善和规范公务员收入分配制度

1、清理规范津贴补贴,实现公务员收入公开透明。按照党中央、国务院关于规范公务员收入分配秩序和加强党风廉政建设的总体要求,以清理归并各地区和各单位自行发放的津贴补贴为突破口,实行统一规范、公开透明的津贴补贴项目、标准和发放办法。同时,加强相关财政财务管理,切断各单位发放津贴补贴的资金来源,杜绝各单位自行发放津贴补贴现象的发生。

2、建立科学合理的公务员基本工资制度。在保持职级工资制主体功能的同时,归并简化基本工资结构,建立职务与职级相结合的基本工资制度,并实行职级与生活待遇适当挂钩。

3、建立规范的岗位津贴和地区津贴制度。一是改革和完善部分行业监管机构工资制度以及各类岗位津贴制度,提高重要关键岗位和艰苦岗位工作人员的工资收入。二是在清理规范津贴补贴的基础上,积极稳妥地实施地区附加津贴制度,并将一部分地区附加津贴逐步理入工资,优化工资收入结构。三是适当调整艰苦边远地区津贴实施范围和津贴类别,充分发挥工资政策的补偿和导向作用。

4、建立公开透明的公务员福利待遇制度。加快单位集体福利制度改革,逐步实现机关事业单位后勤服务市场化、社会化。清理取消各种不合理的实物分配和福利分配,对合理的福利补贴项目,要改革补贴发放办法,逐步实现实物补贴货币化、货币补贴工资化,并结合建立地区附加津贴制度,将这些补贴项目逐步理入地区附加津贴。根据职工生活需要增设新的福利补贴项目。

5、推进公务用车、公务接待等职务消费制度改革,规范公务员职务消费。

(八)继续深化垄断行业管理体制改革。一是完善国有资本金出资人制度,实现行政性垄断行业政企分开、政资分开、政事分开。二是逐步放宽市场准入条件,构建垄断行业的有效竞争格局。三是结合垄断行业的改革和重组,建立健全法人治理结构,强化内部收入分配的产权约束。

四是加快垄断行业内部用人制度和收入分配制度改革,使垄断行业职工工资收入水平逐步与劳动力市场价位接轨。五是采取规范办法,将垄断收益的大部分收归国家财政,对留归企业的垄断收益,政府要严格监督管理。六是加强对垄断行业工资内外收入的监督检查,严肃查处违规发放工资外收入的行为。

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