【美国纽约湾区的特点】纽约湾区合作机制探究(下)

2020-04-13 - 纽约湾区

图:纽约湾区在一个世纪前就开始在制度层面探索区域的治理机制,建立了不少整体区域层面的合作机构\资料图片

在针对粤港澳大湾区区域合作机制的研究中,纽约湾区的实践经验常常被引用。笔者在纽约湾区内访学期间,通过广泛的文献研究及访谈,发现纽约湾区在一百多年的区域合作实践中,既有成功亦有失败的经验;而且,过去四十多年来,纽约湾区的区域合作模式经歷了一个较大的模式转变,对粤港澳大湾区的发展不无启发意义。

美国纽约湾区的特点

纽约湾区的区域合作机制大概是以1970年代为界,在此之前,制度性合作模式是主流,港务局以及大都会协会等区域性的机构相继成立。不过,这些机构的运作有成有败,而成功的一面并不佔上风。从1970年代开始,纽约湾区转向了政策性的合作模式,不再追求全局性、完整性,不再建立区域性的常设机构,而是在城市或者更下一级的政府层面,就事论事地解决问题。

美国纽约湾区的特点

这种实用性的模式因符合当地的政治现实,成为目前纽约湾区合作机制的主流。粤港澳大湾区在诸多方面均与纽约湾区有较大差异,恐怕还需从本身的情况出发,难以照搬其他湾区的经验。\利丰发展(中国)有限公司、利丰研究中心副总裁 洪雯博士

美国纽约湾区的特点

本文上篇详细分析了港务局建立七十多年来的经验,可以说有成有败,难以一言蔽之。但基本上,将港务局视为区域合作机制的楷模实是勉强,其弊端在纽约湾区内广为诟病,要求改革甚至撤销港务局的呼声一直不断。

尝试建区域协调机构

在港务局之后,纽约湾区内亦曾有几次建立跨州的区域协调机构的尝试,但均不成功。例如,1956年,由纽约湾区内的三个州共同成立的大都会区域协会(The Metropolitan Regional Council,MRC)。

MRC由三个州的政府官员组成,目标是解决区域性问题、推动区域合作。1950年代末,MRC在法律上得到了三个州政府的共同认可,成为制定区域政策、推动政府间协调的组织,当时被视为区域发展机制的重大里程碑。

然而,MRC在引导区域发展方面并未能真正发挥作用,它所制订的区域合作协议未能得到湾区内不少重要的地方政府和社区组织的认可。前文提到,美国的地方政府组织高度自治,互相之间并没有行政隶属关系。MRC虽得到三个州政府的认可,但不少地方政府担心这类区域合作机制会损害地方的自治权,因此拒绝参与到MRC制订的合作协议中。所以,MRC始终有名无实。

在MRC这种跨州的合作机制外,纽约湾区内的三个州亦曾在各自的辖区内实践过这种建立跨境机构来协调发展的模式。例如,1960年代,纽约州内部的12个县及几个区联合成立了大都会运输署(Metropolitan Transportation Authority,MTA)及城市发展公司(the Urban Development Corporation,UDC),前者主要处理州层面的交通问题,后者则处理城市更新和发展问题。

这两个机构至今仍然在运作,但对其成败的评价一直有颇大争议。例如,UDC后来演变为一个提供住宅、工业及商业建筑、乃至公共设施的机构,但在1975年及2007年两次濒临破产,要靠政府打救才勉强维持下去,因此备受质疑。

而MTA目前主要运营纽约州内的部分巴士线路、铁路和路桥设施,但被不少学者质疑其运行已经偏离了成立之初所设想的推动区域协同发展的综合性功能,变成了功能单一的运营组织。学者John Bebout在1970年便批评这两个机构是“不成熟的、未整合的、应急式的、功能有限的区域机制”。

总体上看,制度性的合作模式在纽约地区的实践有成功也有失败,而成功的一面并不佔上风。所以,从1970年代开始,纽约湾区为推动区内跨州的合作,转向了一种新的合作模式。

转向于政策性合作模式

从1970年代开始,纽约湾区内的跨境合作模式开始转向政策性合作模式(the Policy Approach)。与制度性模式不同,政策性合作模式不再依赖建立某种新的区域性机构来主导合作,而是接受现有的政府体制作为区域合作的现实基础,通过渐进性的政策改良来解决区域性的合作问题。

事实上,经歷数十年的实践,在湾区内建立某种区域机构的建议已经难以得到政治上的支持,尤其是竭力保护地方自治权和选民利益的地方政府,对建立凌驾于其之上的官僚机构尤为谨慎。

如前文所述,美国复杂的地方政府组织并非规划的结果,而是基于当地市民的需求和选择而逐步演变出来的。无论是学区、医疗服务区、还是其他地方政府管辖区的边界,均在一定程度上代表了区内市民的选择或认同感。学者Benjamin和Nathan便在其《区域主义与现实主义》(Regionalism and Realism,2001)一书中指出,尽管社会普遍认同区域合作能带来整体效率和竞争力的提升,甚至某些问题必须在区域层面才能解决,但地方主义一定程度上也代表了市民的价值和身份认同,在倡导区域合作时并不能忽视;建立新的区域机构来整合纽约湾区区域管制权利,并非一个现实的解决办法。

可见,纽约湾区对制度性区域合作模式的抵制,并非是出于对区域整体利益的否定,而是基于湾区内的政治现实。

政策性合作在纽约湾区内的实践方式较为多元,其中一种便是功能性合作(Functional Collaboration)。基本上,不同的公共服务功能,对区域层面的整合程度有不同的要求;如环保对区域整合的要求较高,在越大的区域范围内来协调,其效率会越高;而医疗、教育、社区服务等功能却比较地方化,不一定要求在区域层面来整合。

功能性合作就是针对某种具体的公共服务功能,如交通、供水或污水处理等功能,甚至就某个具体的项目,如建设一座跨辖区的桥樑等,分析其跨境合作的具体需求,然后通过相关的几个辖区的政府合作,找到现实的解决办法。

政策性合作的另一种方式是城市间合作(Inter-municipal Cooperation)。合作在城市的层面来开展,而不是在几个州之间进行;两个或以上的城市就某个具体的目标(如提供某种服务或解决某个问题)达成某种协议或安排。

上述两种方式的政策性合作,无疑缺乏全局性、整体性、多功能性,用我们的话来说“缺乏顶层设计”,但却具有实用性、渐进性,对地方辖区的价值和利益冲击较小,在纽约湾区的政治现实下更容易得到实现,因此逐渐成为了湾区区域合作模式的主流。

本位主义不利全区统筹

从理想主义的角度,每个地方都应该放弃地方本位,从更大的区域全局来思考,这样才能达到整体效率的最大化、整体竞争力的最优化。

基于这种思维,纽约湾区在一个世纪前就开始在制度层面探索区域的治理机制,建立了不少整体区域层面的合作机构,包括上篇提到的港务局和大都会区域协会等。不过,尽管权利巨大,这些机构均无法超越地方利益摩擦和政治斗争的局限,其区域协调功能一直未能充分发挥,未来亦难以有实质性突破。

基于当地的政治现实,过去四十多年来,纽约湾区的区域治理机制逐渐从制度性合作模式转移到了政策性合作模式。这种新模式很少在整体区域层面来开展综合性的合作,而是在城市、乃至更低级别的地方政府层面,在充分尊重区域现有的政府组织模式和地方的价值认同及利益的前提下,就某一具体的功能、项目、问题来达成一致。由于其实用性,这种模式逐渐成为了主流。

对粤港澳大湾区而言,因涉及“一国两制”及三个不同经济体,且三地的经济治理模式、政治制度、政府在经济中扮演的角色均差异巨大,情况远比纽约湾区更为复杂。不少专家学者建议在粤港澳湾区内建立类似港务局这样的区域合作机构,但如何避免港务局目前的种种弊端,让其充分发挥效用,还值得进一步探讨。

另一方面,粤港澳大湾区是否应仿照纽约湾区目前这种实用性的政策性合作模式?笔者并没有答案。比起纽约湾区,粤港澳大湾区情况更为复杂之馀,也更为强调“顶层设计”和区域规划的功能,这与纽约湾区基于市场自发演变的特徵有明显的区别。鉴于上述种种特点,如何设计粤港澳大湾区的区域合作机制,恐怕还需从本身的情况出发,难以照搬其他湾区的经验。

相关阅读
美国纽约湾区【美国纽约湾区】大湾区观察丨世界湾区中最耀眼的明珠——纽约湾区

第二次世界大战后,纽约的制造业步入衰退期,大量工厂迁离甚至关闭。同时,随着城市化进程的发展,纽约各大公司的总部也逐渐向外迁移。1975至1976年的财政危机后,第三产业,特别是生产者服务业开始在纽约迅速崛起,越来越多的劳动力进入服务业。就业结构的转变折射出纽约经济结构的转型,经历了产业结构的调整,纽约由制造业经济转型为服务业经济。

纽约湾区经济【纽约湾区经济】美国纽约湾区经济带 纽约大湾区经济崛起

每日财经综合,美国纽约湾区经济带,纽约湾区,世界金融的核心中枢,人口达到6500万,占美国总人口的20,是国际湾区之首纽约大湾区经济崛起之路是什么?以下是相关内容整理,欢迎查阅。纽约湾经济纽约湾区是世界金融的核心中枢以及国际航运中心,人口达到6500万,占美国总人口的20,成为国际湾区之首。大都市圈由纽约州、康涅狄格州、新泽西州等31个县联合组成。

纽约湾区房价【纽约湾区房价】美国纽约湾区房价

美国是一个经济强国,这个国家的各种资源都是非常丰富的,而且在美国的教育也是非常领先,因此吸引着众多的人前来这里进行生活。同时在美国很多人可能都比较关心这个城市,那就是纽约,纽约是美国最大的城市,这个城市有着优质的教育资源和医疗条件,在纽约有一个比较值得大家关注的区域,那就是纽约湾区。旧金山湾区(公寓)想必很多人都已经听说过。

纽约湾区发展史【纽约湾区发展史】美国纽约湾区城市群名单 纽约湾区优势分析

每日财经网讯美国纽约湾区有哪些城市?美国纽约湾区是美国经济核心地带,是美国最大商业贸易中心和国际金融中心,也是世界最大的国际金融中心。美国纽约湾区城市群名单一览如下,具体内容详解请看下文。湾区时代简介“最早的湾区是1.0时代,以港口码头为主。后来是2.0时代,形成3种路径:一是以东京湾为代表的,以先进制造业为主。

纽约湾区汽车产业【纽约湾区汽车产业】纽约湾区对粤港澳大湾区发展的启示

在全球经济发展中,湾区经济已成为许多世界级城市发展的共同趋势,如纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区,它们皆以开放性、创新性、宜居性和国际化为重要特征,具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络,发挥着引领创新、聚集辐射的核心作用,已成为拉动全球经济发展的核心增长点和驱动技术革新的领头羊。

推荐阅读
美国纽约湾区【美国纽约湾区】大湾区观察丨世界湾区中最耀眼的明珠——纽约湾区
纽约湾区发展史【纽约湾区发展史】美国纽约湾区城市群名单 纽约湾区优势分析
城市更新办法实施细则城市更新办法实施细则 深圳市城市更新办法实施细则解读
涨停选股公式涨停选股公式 轻松抓涨停的选股公式 实用高效!
短期理财利息计算器短期理财利息计算器 理财产品到期没兑取 利息怎么算?
有机玻璃多少钱一平有机玻璃多少钱一平 有机玻璃背景墙多少钱一平
玉石雕刻图案大全挂件玉石雕刻图案大全挂件 玉石雕刻挂件图片大全