【木桶效应的故事】新“木桶效应”下的员额制退出

2020-01-13 - 木桶效应

相比上述两种观点的交锋,其实,我更关注其中检察辅助人员的理性发声:员额数量少入额难、虽未入额但实际承办案件、对个别员额检察官的履职能力提出质疑并呼吁完善员额退出机制等。

由此看来,健全完善动态调整的检察官员额管理及退出机制,是检察辅助人员的集体心声,有利于他们形成稳定的职业预期。

木桶效应的故事

➤➤ 第二件事是前不久山东省法官检察官遴选委员会公布了207名退出员额法官检察官名单,接受社会各界监督。

这份退出备案公告,不仅包含法官检察官的姓名,还包含了具体的所属单位,虽然没有明确列明每位法官检察官的具体退出事由,没有区分主动退出与被动退出情形。

木桶效应的故事

➤➤ 第三件事是前不久检察官法修订草案提请二次审议,二审稿吸纳了员额制改革的相关成果,为建立健全员额统筹管理、动态调整机制指明了方向。

此外,二审稿还对检察官惩戒委员会的审议程序进行了适度诉讼化的改进。与此同时,考虑到当前检察官主要还是从检察官助理中遴选,此次二审稿明确规定“应当加强检察官助理队伍建设,为检察官遴选储备人才。”

木桶效应的故事

在我看来,检察官法二审稿的上述修改内容为健全员额退出机制提供了制度支撑,既有利于司法责任制的贯彻和落实,更有利于最大程度发挥员额制改革“能者进、不能者让”的引导作用。

新木桶效应的基本内涵

木桶效应,又称木桶原理、木桶定律,是由美国著名的管理学家劳伦斯·彼得提出来的。

木桶效应主要是指一个水桶能装多少水,并不取决于最长的那块木板,而是取决于最短的那块木板。短板的存在直接限制了木桶的盛水量,该短板就成了木桶盛水量的限制因素,亦所谓短板效应。

因此,增加盛水量的最主要途径之一就是要“补齐短板”。

而新木桶效应则是对木桶原理的进一步衍生和发展,其基本内涵主要包括以下三方面内容:

第一,最短的木板决定着木桶的盛水量;

第二,木板间的结合是否紧密同样影响着木桶的盛水量;

第三,一个好的桶底才是木桶盛水的基础和关键。

当前正在深入推进的司法改革,以司法责任制改革为核心。而司法责任制改革的重要内容之一就是员额制改革。经过近几年的努力,员额制改革在去地方化、去行政化、加强司法正规化、专业化、职业化等方面取得了显著的成绩。老百姓对于司法工作的满意度越来越高,对于司法公正的获得感越来越强。

如果把员额制改革比作一个盛水的木桶,那么客观而言,这个木桶内的水位与以往相比有了明显的升高,盛水量的增大有目共睹。

但与此同时,为使员额制改革取得更大的成功,为了让木桶的盛水量更多,我们不能忽视木桶上已经存在的那块短板、木板缝隙以及桶底的结实程度。

我们需要勇敢地走出路径依赖,这也是新木桶效应对于我们完善员额制改革、健全员额退出机制带来的思考和启示。

补齐木桶短板:员额退出亟待完善

著名法学家龙宗智教授有言:“建立检察官员额退出机制是员额制改革的应有之义。”

按照退出事由的不同,员额检察官的退出可以分为主动退出和被动退出两种。其中,在被动退出中,因受到遴选委员会或惩戒委员会的否定性评价而被动退出的情形,是本文讨论的重点。相关退出机制的健全和完善,对于员额制改革乃至检察改革意义重大。

当前我国员额检察官的退出机制,主要依据中央办公厅《关于加强法官检察官正规化专业化职业化全面落实司法责任制的意见》(以下简称“《意见》”)中的相关规定建构而来。其中,关于否定性评价的退出事由主要是指:

办案绩效考核不合格的,应当在考核结果确定后3个月内退出员额;担任领导职务的法官、检察官不办案或者办案达不到要求的,应当退出员额等。

但是,就目前的员额制改革实践而言,常态化、正规化的“有进有出、能上能下”机制尚未完全建立。

有的地区“只进不出、只上不下”;有的地区“出来的”都是主动退出的,以及因客观原因而被动退出的,没有或者很少有真正意义上因受到否定性评价而被动退出的。客观而言,上述片面的实践操作削弱了员额制改革的正面激励与反向制约的价值和功效。

对此,我想提出两点不太成熟的完善建议:

❶ 健全员额退出机制,要敢于动真碰硬。《意见》中所规定的被动退出情形如有出现,遴选委员会(或惩戒委员会)应当严格依法启动退出程序。当然,审议、评价、认定等退出程序应当适度诉讼化,保障当事人的参与权与救济权;

❷ 要在保障办案整体平稳的基础上,因地制宜,建构立体化的被动退出标准。建议根据不同地区检察机关的不同情况,设置有所差异的立体化退出标准。

比如,对于东部发达地区的检察机关而言,如果检察辅助人员等后备力量充足、整体水平较高,可以考虑适当提高《意见》所列标准,即可以将被动退出的事由规定为连续两年或三年业绩考核为基本称职等,或虽然全部称职,但可以在保障整体办案平稳的基础上,划出排名靠后的一定比例,交由遴选委员会(或惩戒委员会)统一审议、评价、认定。

立体化的标准建构,或许有助于员额制改革在不同地区之间更好地发挥其专业化、精英化的价值导向。

粘合木桶缝隙:业绩考核举足轻重

按照新木桶效应的原理,木板间的结合程度、有无缝隙往往也直接影响着木桶的盛水量。

在员额制改革这个木桶中,真正能够在不同木板之间起到粘合、紧密缝隙作用的就是检察官的业绩考核。入额的遴选、办案质效的好坏、退额的审议乃至检察官个人素能的高低等,都离不开业绩考核工作。换言之,业绩考核工作在员额制改革中的作用举足轻重。

因此,检察官的业绩考核应当兼具目标导向的正当性、体系构建的科学性、指标设置的合理性,只有如此,才能更好地推动员额制改革工作迈上新的台阶,也才能更好地粘合木桶上不同木板之间的缝隙。

夯实木桶桶底:后备力量有待加强

按照新木桶效应的原理,一个好的桶底是木桶盛水的基础和关键。如果把检察机关员额制改革比作盛水的木桶的话,那么,这个好的桶底就是指相对稳定的、积极进取的、向善好学的检察辅助人员(尤其是检察官助理)群体,因为他们是真正的后备检察力量,是检察事业的明天和希望。

要想让木桶多盛水,就必须夯实木桶的桶底;要想让员额制改革发挥更大的积极功效,就必须让检察辅助人员形成稳定的职业预期,享受到改革的福利,看得到改革的希望。

与此同时,入额的检察官有义务在提高自我的同时,更好地发挥传帮带作用;尚未入额的检察官助理以及其他检察辅助人员、司法行政人员也要以“身在兵位、胸为帅谋”的工作原则要求自己,无论是办案取证、协助出庭,还是文书撰写、工作总结,都要额外要求自己多做、多看、多学、多思、多练。

只有后备力量足够强大,木桶的桶底才能足够结实,员额制改革的木桶才能盛满更多的水,检察改革也才能更好地谋得发展,才能更好地走进人心、赢得人心。

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