风险评估的对象是 构建以风险评估为驱动的进出口产品质量监管体系

2018-02-04 - 风险评估

构建以风险评估为驱动的进出口产品质量监管体系

第四版

辽宁检验检疫局 王丛笑

起源于金融、保险、安全领域的风险管理思想和方法,已在包括政府公共管理在内的越来越多的领域得到了广泛应用。通过风险管理来完善进出口产品质量监管工作,需要从系统层面对工作机制加以设计,围绕风险评估构建动态的进出口产品质量监管体系。

基于《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例赋予检验检疫机构的职能,以及合格评定的一般模式,笔者认为以风险评估为驱动的进出口产品质量监管体系应当包含风险评估实施、监管对象确定、监管规则设计、监管活动开展、监管成果运用和监管能力提升等子系统,这些子系统又包含若干具体活动。

风险评估实施。风险评估是初始源头,包括了风险识别、风险分析和风险评价。风险识别的任务是发现、列举和描述风险;风险分析的任务是确定风险发生的概率和后果的严重性;风险评价的任务是确定风险是否可以接受。检验检疫机构实施风险评估,既要考虑产品本身对使用者健康和安全、以及对环境和生态存在或可能存在的损害,也要考虑企业在产品设计、生产、交付环节中可能导致产品失效的风险。

如果暂不考虑国家调控和经济安全等宏观政策,则风险评估的具体依据主要来源于检验检疫机构在市场准入、产品验证、企业监管、质量跟踪、质量反馈中获得的信息,例如:国内外相关的技术法规、国际公约和政府间协议、质量安全事件、使用者投诉、行业整体技术水平、具体企业的生产过程能力指数、产品自检合格率、进出口检验合格率等。

风险评估是一项连续和动态的工作,为此,检验检疫机构需要建立定期以及临时风险评估的机制,特别是根据可获取的信息,设计风险概率及后果估计规则和风险分级的准则。

风险评估的成果除了驱动整个监管体系外,其还有一项功能是向外部有关方,例如:生产企业、收发货人、社会公众、地方政府及其相关部门等提供进出口商品检验监管方面的信息,包括可能会触发对外预警,以利于相关各方从自身角度做出防范和控制。这是政府公共服务的重要职能,也是检验检疫机构存在价值的重要体现。

监管对象确定。检验检疫机构应根据风险评估结果对监管对象进行调整,如调整法检目录、非法检产品抽查检验计划、验证管理目录等。

监管对象确定后,需要指定用于产品合格评定的技术规范。这些技术规范主要来自于我国或其他国家的标准和技术法规,特别是属于安全、环保、卫生等方面的质量要求。某些情况下,可能还需要检验检疫机构来临时制定相应的技术规范乃至检验检测方法标准。

监管规则设计。检验检疫机构的监管活动,从事前、事中、事后的时序看,主要包括市场准入、产品验证和企业监管3种(可以单独或组合使用)。市场准入是在产品出口或进口前设置许可,属行政许可行为,其形式如审批、备案、注册、登记和认证等;产品验证是对产品本身的符合性做出确认,属行政确认行为,其形式如检验、检查、验证等;企业监管是对生产企业生产过程的合规性进行持续监督,属行政检查行为,其主要形式为日常或定期的检查,包括监督不合格产品的处理。

各类监管活动均需要设计监管规则,且需要考虑风险评估的结果。市场准入规则的核心内容是准入条件和确认方法,如强制性产品认证规则和认证实施规则;审批、注册、备案、登记条件和办理流程。产品验证规则的核心内容是验证主体、验证形式、验证频次。

根据风险水平,第三方检验机构或实验室,乃至进口和出口企业实验室均可以作为验证主体的一部分,而不仅限于检验检疫机构。企业监管规则的核心内容是监管对象、监管事项、监管频次,监管对象除了出口企业外还应包括国外产品制造商、国外和国内的贸易商。当然,市场准入、产品验证、企业监管规则的设计和调整也要考虑相应的产品技术规范。

监管活动开展。在监管规则明确后,检验检疫机构应按照规则开展相应的监管活动,并将监管中获得的信息,如准入审查中收集的企业能力信息、产品验证中获得的检验数据、企业监管中发现存在的问题等,及时回馈到风险评估环节。

监管后续跟踪。监管活动的开展并不意味着监管体系的完成,检验检疫机构应对检验监管、特别是经过验证的产品质量进行跟踪,应建立主动性直接跟踪或通过收发货人实施间接跟踪的机制,这种跟踪是针对特定的产品,与国外检验机构的结果比较、对产品使用者进行调查等。其目的是获取具体产品质量安全问题的信息并可以实现追溯,包括对检验监管工作质量的追溯。质量跟踪获得的信息同样需要及时回馈到风险评估。

检验检疫机构还应完善质量安全事件捕捉机制。这种机制应包括与国外官方机构的通报机制、与国内市场检验检疫机构的通报机制、鼓励、接受和调查使用者投诉、对媒体和舆情的监控以捕捉质量安全问题等。这些信息除了会引发个案处置,如行政处罚、突发事件应对等外,更为重要的是将其及时回馈到风险评估,以便得到系统性解决。

监管能力建设。检验检疫机构应根据产品技术规范和检验监管规则的变化,以及先期的预测,来及时加强检验监管能力建设。检验监管能力建设包括官方实验室的规划和建设、检验人员专业发展规划和储备、检测能力的形成、监管人员的培训、监管技术(如电子监管)开发和引进、外部专家队伍的组建、社会检测资源的引导和寻求等,以解决检(管)不了、检(管)不全、检(管)不快、检(管)不准、检(管)不起等数量、质量、效率和成本问题,以实现“多、快、好、省”。

综上所述可见,系列监管工作在风险评估这个“驱动器”的驱动下形成了一个动态体系,风险评估既是这个体系的起源,又是阶段性的结束,也是下一阶段的开始,从而帮助检验检疫机构在有限资源约束下尽最大可能实现进出口产品质量监管的根本任务。

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