中国市政债券怎么买 中国市政债券政策初探

2018-06-08 - 市政债券

截至2009年5月底,我国人民币债券市场规模为16万亿元人民币,其中市政债券所占比例极小。原因是法律不允许。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条规定,"地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字";"除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券"。

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但地方政府总有募集建设资金的需求。例如1998~2004年实施积极财政政策期间,中央政府代地方政府举债并转贷地方,用于国家支持重点项目的建设。不过这种方式仍属于国债,发行人是中央政府不是地方政府。通过中央政府发行国债支持地方政府的建设,需要地方政府报批中央,审批过程冗长,信息不对称,必然造成效率的损失。

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然而,根据《中华人民共和国预算法》28条中的"除法律和国务院另有规定外"解释,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府作为发行和偿还主体发行可流通债券(市政债券)还是可以的,只不过是需要国务院的另外规定或者特批。

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以地方政府作为发行人的债券是由财政部负责、代理发行、提供信用担保,而且政府豁免其利息收入的税赋,因此,从投资者的角度仍可以把它和国债同等对待,它的收益率也在总体上表现出和国债相同的特征。例如, 2009年,中央政府实施积极财政政策期间,为了安排地方政府的配套资金和扩大地方政府的投资能力,国务院同意包括北京和陕西在内的多个地方政府发行2000亿元债券,但是仍然由财政部代理发行,只是列入省级预算管理。

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地方政府的另一个筹资渠道是由基层政府(多为地、市级政府)为履行城市基础设施建设与管理职能而建立的国有独资公司所发行的"企业债"。还有很多发行人是市属事业单位所控股的融资平台公司。这些所谓的"企业债"更像前述的收入债券,其信用风险要比一般责任债券大,但收益也更高。

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在这个所谓"企业债"市场里,各个债券发行人的财政状况、经济发展前景各不相同,为了消除投资者对此类债违约券风险的担忧,大部分债券都有外部信用支持,例如第三方担保、联保等。例如最近的2009年湖南省益阳市城市建设投资开发有限责任公司发行的企业债券、2009年兖州市惠民城建投资有限公司的债券等都属于这种类型。

发行市政债券的优点

市政债券可以增强地方政府提供公共物品的能力。市政债券融资成本低,它所具有的免税特征使其比国债之外的其他债券更具吸引力;市政债券融资期限长,可长达30~40年,可以更好地同基础设施项目相匹配;市政债券流动性高,如在美国,市政债券市场已经具有相当的深度和广度,交易非常活跃,方便投资者随时变现。

市政债券可以监督与促进市政管理。只有税制比较规范,效率比较高的政府,投资于收益稳定的建设项目,债券才容易发得出去,融资成本才能降低。一旦政府投资于收益率低、风险高的项目,比如一些"政绩"工程,或者政府变得低效率,债券收益得不到保障,债券在二级市场就会被抛售,形成对政府提高行政效率的压力。

因此,市政债券可以促进地方政府行政管理水平的改善,同时会加快政府投资体制和其他领域的配套改革。市政债券的风险溢价水平同时给出了一个地方政府的财政健康状况的明确指标。

市政债券有助于减轻目前房价过高的问题。土地转让金过高成为目前房价飞涨的推手之一,导致地方政府在民生和财政选择中的尴尬:一方面依赖土地转让金和房地产行业的税收,另一方面又要负责民生和住房保障。一旦允许地方政府通过债券融资,就可以减轻政府财政对土地的依赖,有利于抑制房价。

发行市政债券的风险

不利于宏观调控。由于地方政府一直有很强的投资冲动,如果让其拥有发行债券的权力,它们就完全可以绕过中央财政划拨和银行贷款来筹集所需的建设资金,国家的宏观调控也将可能大打折扣。

市政债券有可能导致地方政府债务危机。在当前的体制下,地方政府很难在债务举借和管理方面采取高度自律的、负责任的态度。在缺乏有效的市场约束和法律规范的情况下,由此造成的后果将十分严重,地方政府可能会因无力偿还而破产。而到最后还是要中央政府承担最后的偿债责任。

市政债券是地方政府的"一级举债权"与我国的行政体制不协调。目前中央代地方发债的主要问题是规模不够,只能照顾到大项目,照顾不到小项目。从另外一个角度讲,小项目并不适合用债券进行融资,所以也用不着市政债券。一般而言,银行贷款适合经常性的、规模小的项目,债券适合偶尔的、规模大的项目。但大小的标准并没有统一意见 ……(全文请阅读《中国金融》印刷版2010年第8期)

作者单位:中央财经大学中国金融发展研究院

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