日本邮政民营化及其启示

2019-05-05 - 民营化

正在进行中的日本邮政事业民营化改革,被小泉首相称为日本“自明治维新以来最重大的改革”,将对日本金融、公共服务、社会保障等领域产生深远影响。

日本邮政系统是世界上最大的金融机构,也是日本社会福利、公共财政与政党政治的重要基石。如果进展顺利,改革将有助于提高日本金融体系的整体效率,营造更为有透明、有效的金融监管环境,改善日本政府财政状况,并为民营部门创造巨大商机。

日本邮政民营化及其启示
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但民营化改革也将彻底改变一个长期为日本国民所珍视、与日本众多社区与民众的福祉息息相关的公共服务机构,从而带来诸多挑战。

真纪村(Maki)是日本边远西部海岸新泻县上越市(Joetsu-shi,Niigata-ken)附近山区的一个小村庄,中岛光一(Nakashima Koichi)的家族拥有并管理村里的邮局已经有4代了。像他的祖先一样,已年届花甲的中岛光一和他的员工们尽心尽力受理村民的邮件和储蓄。如果村民太忙,没时间去邮局,邮局的员工会上门取件。“我们彼此很熟悉,他们信任我们。”中岛说道。

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对于村民们来说,中岛和他的10名员工所提供的绝不仅仅是邮政或是金融服务,他们还帮村民破开大钞,把养老金用现金形式送到村民手上,甚至可能直接把贷款送到村民家里。这似乎有点不合规矩,因为按照惯例,贷款事宜还是要在邮局也就是中岛的家中受理的。“如果储户卧病在床,”中岛解释道,“我们会上门服务,也顺便探望一下储户。”

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日本邮政公社(以下简称日本邮政)的近25000个分支机构中,差不多19000个是同中岛家一样的“特定邮局”,局长实行世袭制,办公地点就在家里,国家每月向其支付房租。局长过世后,可由其子承袭职位。整个邮政系统有超过27万名员工,均享受国家公务员待遇。

日本邮政民营化及其启示

这听起来实在有点太“中世纪”,无论如何同人们印象中日本作为世界第二大经济体的形象不够相称。但在日本,像中岛家这样的邮局已经不再是简单的邮政或是金融服务机构,而更像一个社区福利平台,对于日益老龄化的边远农村社区来说尤为重要。

在一些人心目中,日本邮政系统维系着日本社会所珍视的那种平等主义与集群主义理想,是日本对效率至上、市场为王的美国式资本主义的一种独特的——如果不是更好的——替代道路。“这很像社会主义,”美国约翰霍普金斯大学高级国际研究学院教授肯特·卡尔德(Kent Calder)博士评论道,“人们有时说,日本是惟一运转良好的社会主义国家。”

明治以来最重要改革

现代日本邮政本来是雄心勃勃的明治朝君臣为将日本带入现代化而推出的最早改革措施之一,经过100多年的发展,今天以资产计,日本邮政公社是全世界最大的金融机构。2004年9月《经济学人》杂志一篇文章“Ready, Steady, Go——Japan Post”中的数据可以说明日本邮政的规模。

日本邮政储蓄总资产为227万亿日元(2.07万亿美元),相当于日本家庭储蓄总额的30%,是瑞穗金融集团或花旗集团资产的2倍;邮政“简易保险”保单价值122万亿日元(1.11万亿美元),占日本寿险市场的40%,超过4个最大的私营部门竞争对手的总和。合在一起,日本邮政储蓄和保险持有日本个人金融资产总额的1/4。

日本邮政对日本公共财政也具有重大影响。历史上,日本邮政储蓄和简易保险的资金交给大藏省资金运用部(Trust Fund Bureau,简称TFB),资金运用部将其投入政府的“财政投资融资计划”(Fiscal Investment and Loan Program, 简称FILP),FILP则利用这些资金为公共企业、地方政府、其他政府机构、以及公共建设项目、住房、小企业扶持以及其他政策金融项目提供融资。

截至2001年3月,FILP涉及金额达418万亿日元(3.3万亿美元),相当于日本GDP的82%。尽管2002年以后,邮政资金不再直接交给财务省(2001年6月大藏省改称财务省),但依然投资于日本政府债券,以及FILP在资本市场上发行的债券。为此,有人称日本邮政为日本的“第二财政”。

巨大的规模与影响力、根深蒂固的传统、加之同所服务社区的密切关系,邮政系统在战后的日本政治中也扮演过重要角色,一直被认为是长期执政的日本自民党重要的权力基础之一。它对政界的影响可以追溯到日本战后最有影响力的首相之一——田中角荣执政时代。

曾任邮政大臣的田中角荣保护日本邮政不受其他政府部门的监察,作为回报,邮政系统则允许自民党自由地利用邮政系统的巨大资产奖赏自己的支持者。如承诺支持自民党的小企业,可以无需抵押即可从邮政储蓄获得低息贷款,同时,特定邮局局长则利用自己在社区的影响与人望,为自民党拉选票。

但这一切即将改变。2005年10月14日,日本国会参议院(上院)通过小泉首相提出邮政民营化相关法案。如果民营化进程顺利实施,到2017年,日本邮政储蓄和邮政保险将成为纯粹的私人企业。

小泉首相称邮政民营化改革为日本“自明治以来最重要的改革”。去年8月,当改革法案遭日本国会参议院(上院)否决时,小泉首相将反对邮政民营化改革的人士比作当年顽固反对“日心说”的罗马教廷强硬分子,而将自己比作坚持真理的伽利略。“即便宗教法庭裁定伽利略犯了‘异端’,伽利略仍然坚持说:‘可是地球还是在动呀!’”他说。

改革的缘起

日本邮政系统巨大的规模与影响力,很大程度上要归因于其所享受的各种私营部门竞争者无缘享受的特权。这些特权包括:

l政府对其存款与保单提供保证。例如,与其他金融机构如银行等的储蓄业务不同,日本邮政储蓄享有政府信用担保,最高限额为1000万日元。

l日本邮政可兼营寿险业务。简易保险是由日本政府经营的非营利性质的人寿保险业务,目的在于增进国民福利,保证经济生活稳定发展,与一般民间经营的人寿保险公司相比,其手续简便,限制较少。

l日本邮政拥有各种邮递业务的垄断经营权;税收与社会保障支出减免等,其所受的监管也不像私营部门所受监管那么严格。

一方面,私营部门的竞争者,包括渴望更多打开日本市场的国际金融机构,对日本邮政特权辄有烦言。比如,美国企业在日本的窗口机构日本美国商会(ACCJ)就一直密切关注邮政民营化改革的进程,2004年1月成立了一个民营化任务组,自2004年8月以来,就邮政民营化问题出版了4份报告。

而摩根士丹利驻东京首席经济学家罗伯特·费尔蒙(Robert Feldman)更是在多个场合盛赞小泉的邮政民营化改革计划。另一方面,日本政府也希望将邮政储蓄和保险的巨大资金转移到私营部门,从而可以有效率地利用,促进日本的经济发展。

驱动小泉政府不惜孤注一掷推行邮政民营化改革的关键因素,是日本政府当前所面临诸多结构性挑战,诸如人口日益老龄化、人口数量降低,以及政府的财政危机。

2005年,日本厚生省报告称,日本总人口在2005年上半年出现下降,比原来预期的提前了两年(此前,日本国立社会保障与人口问题研究所曾估计,日本人口将在2006年达到1.27亿的高峰,到2050年降到1.

06亿)。2000年,日本生产性人口与依赖性人口之比为4比1,而到了2050年,这一比例估计将下降至1比1.5。2004年,政府在养老金、医疗等方面的支出为86万亿日元(8250亿美元),预计到2025年,这一支出将增长近1倍,达到152万亿日元(1.46万亿美元)。

此外,政府为提振长期低迷的日本经济,大量投资于公共建设项目,进一步加剧了政府的财务危机,结果,日本的公共债务达到了国内生产总值(GDP)的164%。相形之下,即便是长期为财政赤字所苦的美国,公共债务也才占到国内生产总值的63.7%。

1990年代中期开始,日本金融厅(Financial Services Agency)主导推出“金融大爆炸”(Big Bang)改革,致力于扭转日本金融监管传统的“护航体系”,营造出透明、基于规则的监管环境,向国际最佳实践靠近,强调企业自负责任,以及事前与事后检查。

然而,邮政金融体系此时继续游离于金融厅的管制之外,这削弱了日本政府建立统一、稳健的监管环境的能力,而统一、稳健的监管环境对日本金融行业的未来成长至关重要。邮政民营化改革势在必行。

改革具体内容

民营化前的日本邮政公社采取独立核算体制(参见“图1 日本邮政公社组织结构图”),政府在进行经营管制的同时,也给予相应的补贴和政策优惠。

对邮政公社的限制包括:(1)邮政储蓄、保险金额最高限额为1000万日元;(2)原则上禁止从事融资业务;(3)投资限制;(4)限制经营商品的范围;(5)邮政局的设置是为了保证公共服务提供的便利性,而非注重盈利性;(6)保证邮政政策费用的支出,如发行定期刊物和投资便于盲人利用的设施等。

对邮政公社的补贴和优惠包括:(1)免除法人税及固定资产税的一半;(2)不必支付储蓄保险金;(3)邮政储蓄业务及简易保险业务有政府信用担保;(4)可以兼营其他金融机构不可以兼营的储蓄、保险、邮政三项业务。

针对日本邮政民营化后的组织体系,小泉首相建议将日本邮政公社分为4家公司,分别从事邮政业务、保险、储蓄以及邮局资产管理。这4家公司必须于2017年度出售,完成民营化程序。

如图2,民营化后,原日本邮政公社的业务将分别由邮政局公司(邮局资产管理公司,也称窗口网络公司,其他三家公司的窗口业务委托给该公司)、邮递公司(即邮政事业股份公司)、邮政储蓄银行、邮政保险公司等4个部门承担。

日本邮政公社改为日本邮政股份公司,成为控股公司,持有上述4家公司的股份。在民营化初期,控股公司由政府100%出资,此后,政府可能减少其持有的股份,但仍会保留超过 1/3以上的股份,因为邮递业务属于公共服务领域。

控股公司持有的邮政储蓄银行、邮政保险公司的股份,至2017年,将全部出售。图2左侧的独立行政法人——邮政储蓄、简易人寿保险管理机构——是一个直接由政府管辖的过渡部门,负责处理民营化前已存在的储蓄和保险业务,维持民营化前政府规定的利率,在这些资金到期后,该部门也将消失。

邮政民营化的最终形态为:政府持有控股公司超过1/3的股份,控股公司依然全额持有邮政局公司(窗口网络公司)、邮递公司(即邮政事业股份公司)两家公司股份,而邮政储蓄银行和邮政保险公司将于2017年全部民营化,转为彻底的民有民营。政府介入降为最小限度,除必需的制约、补贴外,决策完全由企业管理层决定。

私营部门创造巨大机遇

关于邮政民营化改革进化的可行性与利益,摩根士丹利驻东京首席经济学家罗伯特·费尔蒙持肯定态度,他指出,日本邮政民营化改革“理由是坚实的,理念是高度市场导向的”。他还强调,政府的改革计划为私营部门提供了丰厚的机遇,有助于提升日本经济的竞争力;邮政民营化改革的规模远远超过1980年代日本国有企业民营化规模,有助于支撑经济增长和资本市场价格。

费尔蒙认为,邮政民营化给私营部门带来的最重大机遇主要在物流、资产管理、福利服务、公共服务外包,以及信息技术开发领域。

邮政储蓄银行业务面临的机遇

后民营化邮政银行的当务之急是募集资本。民营化后,邮政银行将同私营部门处在同一起跑线上,需要遵循相同的资本充足率规定,因此,其资本充足率应当按照其风险加权资产与市场风险的总量来衡量。根据费尔蒙的估算,民营化后的邮政银行大约需要总额8.3万亿日元的资本金,而目前的资本金为3.7万亿日元。

需要与以往不同的资产管理理念和方法。民营化前,邮政储蓄发放的贷款主要用于奖赏执政党的支持者,导致资本配置缺乏效率。2007年后,为提高资产配置效率,邮政银行可能将很多资产管理业务外包出去。

亟需提高自己的盈利水平。对更多资本与提高盈利水平的需求将会加速邮政银行的重组步伐。新的所有者和管理层将不得不重新定义产品线,削减成本,在能够外包的领域尽量外包,这些都将为私营部门金融机构以及外包服务提供商创造重大机遇。

在邮政保险领域面临的机遇

私营化后,邮政保险面临的问题并不是资本充足率。根据庆应大学商学系深尾光洋(音译)教授的估算,2001年,日本邮政保险的偿付比率至少为900%,而最低标准仅为200%。因而,在民营化过渡期间,邮政保险的产品线与资产管理效率效率将成为核心问题。同邮政银行的情形一样,这将为私营部门资产管理服务提供充足的外包机遇。

费尔蒙还认为,那些能够抓住机遇的企业的

挑战依然存在

作为跨国资本巨头摩根士丹利的代表,费尔蒙自然看好民营化改革,因为无论最终如何,至少在民营化过程中,像摩根士丹利这样的跨国金融机构,都最有可能从民营化所创造的众多业务机遇中获益。但对于日本邮政,乃至日本社会而言,民营化也带来诸多挑战。

核心的挑战是:在政府将其对公共服务的控制权赋予私有企业后,是否会削弱公众对公共服务的控制,进而造成公共服务质量下降?加之日本的邮政事业涉及金融领域,因而其改革过程中,存在许多问题。

问题1:关于邮政服务提供的保障问题

民营化前,依照日本法律,日本邮政公社有义务提供优质、低费用的邮递、储蓄、简易保险服务,邮政事业各企业有义务保障各种服务可以在任何地区被任何国民享用。相应地,日本政府则对邮政事业提供优惠政策。民营化后,邮政事业公司从经济效率的角度出发,可能会关闭一些不盈利地区的分支机构,这会导致偏远地区无人提供邮递、储蓄、保险服务,或者服务质量下降。

如果制定法律要求邮政事业各企业在民营化后也履行该项义务,会改变这些公司与其他民营企业的竞争前提,由此引起的成本应由日本财政负担。因此,民营化方案必须既保证不增加政府财政负担,又使邮政服务在日本全国范围内得到充分保障,这就涉及服务费用的负担问题。

目前有两种方案:一种方案是授予提供该项服务的企业以经营垄断权,用盈利地区的利润补贴不盈利地区的损失,这是内部补助方案;第二种是给提供该项服务的企业以财政补贴,弥补不盈利地区的损失。目前,日本政府倾向于维持政府管制,保证邮政事业公司享有垄断权这种方案。

问题2:邮局网络的成本负担问题

目前争论的焦点是民营化后,应如何分担邮局网络的运行及维护成本,比如是否立法规定邮政储蓄、简易保险、邮递三部门的费用分摊份额。因为窗口网络公司(邮局资产管理公司)主要依靠接受三部门的业务委托盈利,如果其他公司不通过窗口网络公司而通过其他途径开展业务,将导致邮局网络崩溃。为防止这种情况出现,应在制度设计上保证窗口业务得到充分利用。

在经营形态上,邮政事业的组织形式是根据具体业务需要制订的。在4大业务中,储蓄和保险业务与其他业务分离,可以实现风险规避,维持金融的信用秩序,这一点没有争议。但是,在将窗口业务从其他业务中分离之后,是否会提高邮局网络的使用效率,尚有争议。

据日本有关机构估算,窗口业务分离后,每年可能会产生7000亿日元的收益,其中邮局部门增加4000亿日元、窗口业务效率的提高带来900亿日元收益、销售其他商品收益为1900亿日元。但同时,邮局数目可能减少5000家,这可能会影响服务范围,与民营化五大原则相抵触。

问题3:邮政储蓄、简易保险的资金流向问题

尽管2004年日本邮政公社一改以往常年亏损的局面,出现盈利,但从长远看,如果不改革,最终仍免不了陷入赤字经营。这也是引发日本邮政民营化的导火索。但民营化后,企业为避免赤字,可能关闭一些低收益低地区的邮政储蓄、简易保险分支机构,或许会使这些地区成为金融空白区域。

更重要的是,一直以来,邮政公社募集的资金由日本大藏省(财务省)资金运用部保管,主要用于日本财政投融资,如增设学校、改善生活环境、援助中小企业以及改善社会基础设施等。邮政储蓄、保险金的偿还也是由政府信用保证的。

自2001年3月日本财政投融资改革后,国家不再保管这些资金,而改为由邮政公社自主投资,政府取消担保,这就使资金的安全性及便利性备受瞩目。如果出现金融危机或者企业破产时,资金将得不到偿还,由此可能使日本国民对持有资产的稳定性产生怀疑。此外,民营化后,可能出现外国资金介入邮政储蓄、简易保险公司的情况,存在外国资金并购日本邮政企业的可能性。

对于邮政民营化改革所带来的挑战,恐怕没有人比那些父死子继、代代相传的“特定邮局局长”更感同身受了。“如果我按照市场原则来管理邮局,就会把它关掉,”55岁的日初利夫说道,“经营这个邮局在商业上根本不可行。”

日初是新泻县上越市米原(Tanihama)的特定邮局局长。同众多对民营化改革持反对意见的人士一样,他认为,改革前的体系赋予边远地区的小企业和个人获取资本的机会,从而促进社会公正与平等。谈到改革可能带来的冲击,日初无奈地表示:“美国式的效率当然有它的好处,但我怀疑,我们是否有必要在追求效率方面走得这么远,以至于最终会失去我们固有的文化。”

日本邮政民营化改革大事记

1871年:日本邮政系统成立。

1875年:日本邮政储蓄推出。

1916年:日本邮政开始销售寿险。

1992年12月:小泉纯一郎(Junichiro Koizumi)出任宫泽喜一内阁邮政大臣,就任时提出邮政民营化主张。

1997年12月:日本中央省厅的改革基本法明确记载了“不进行民营化等的探讨”字样,决定成立集三大邮政业务于一身的日本邮政公社。

2001年4月:小泉出任日本首相,决定对经济结构、邮政事业、养老保险体系等实施彻底的改革,任命庆应大学经济学教授竹中平藏(Heizo Takenaka)出任经济财政政策担当大臣。竹中平藏后被誉为日本“经济改革沙皇”和日本邮政民营化改革“总设计师”。

2002年4月:邮政公社议案和关于私营公司投递函件法议案被提交国会审议。5月:提交国会邮政公社实施议案和实施私营公司经营函件投递业务法相关立法草案。7月:法案获得批准,正式生效。

2003年4月:邮政事业厅改组为日本邮政公社,正式挂牌运营,成为日本最大的国营企业。

2004年9月:竹中平藏提出邮政民营化改革框架,在此基础上形成了将邮政公社一分为四的改革方案。改组后的公司拟于2007年启动,实行民营化。

2005年7月5日:下午日本众议院(下院)以233票赞成、228票反对的微弱优势,通过了邮政民营化相关法案,包括邮政民营化法案、日本邮政股份有限公司法案等6项内容。根据法案,2007年4月前,现有的日本邮政公社将解散,成立一个国家控股公司。2017年前,国家控股公司必须售出其在邮政储蓄银行和保险公司所持的全部股份,实现民营化。

2005年8月8日:日本参议院(上院)以125对108票否决邮政民营化改革法案。

2005年10月14日:参议院表决通过

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