巨灾保险制度的 打造巨灾保险制度的“中国样本”

2018-05-25 - 巨灾保险

“威马逊”尚未走远,“麦德姆”又强势袭来。这个夏天,接踵而至的台风肆虐我国,致使多地道路被淹、城市停水停电、房屋倒塌,并造成大面积农作物受灾。面对巨灾大考,如何分担风险?巨灾保险制度建设再一次成为学界热议的话题。

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巨灾保险制度加快落地步伐

我国自然灾害多发,且灾害影响范围较广,易造成人员伤亡、财产损失等。在我国现行巨灾风险管理体系中,政府往往在巨灾风险分担中“大包大揽”,而以保险为主要形式的市场化手段发挥的作用甚微。中国保险监督管理委员会主席项俊波曾算过一笔账,在国际上,巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%—40%,而中国还不到1%。比如汶川大地震,直接经济损失是8451亿元,保险只赔了20多亿元,占比仅约为0.2%。

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“对中国这样一个地域广阔的国家来说,不做巨灾保险是巨大浪费。”对外经济贸易大学保险学院教授王国军告诉记者,很多国家因为地域狭小,风险单位(即一次灾害事故所造成的最大损失范围)达不到大数法则要求,对巨灾保险制度只能望洋兴叹。

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中国地域广袤,无论是地震还是水灾,风险单位都能够满足大数法则要求,具备开展巨灾保险的条件。王国军进一步补充说,举国做巨灾保险是我国的优势,也是我国巨灾保险制度成功建立和可持续发展的最优选择。

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多年前,巨灾保险制度就在我国引起关注。2006年,国务院颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》明确提出,我国要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。然而,“由于巨灾风险的损失额度大、赔付概率高、评损定价周期长、融资模式复杂,再加上缺乏必要的法律政策保障措施等原因,一度进展缓慢。”长期研究中国巨灾风险管理和巨灾保险制度构建的西南财经大学副校长卓志对记者说。

面对巨灾保险一度搁置的局面,很多学者多年来不遗余力地呼吁:“巨灾保险,不能再拖!”令人鼓舞的是,悬在半空久矣的巨灾保险制度近来终于加快了落地步伐。7月初,由国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议指出,把保险纳入灾害事故防范救助体系。逐渐建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾保险制度。

目前,深圳市构建的“政府统保 商业保险”分层巨灾保险制度正式实施。云南省农房住宅地震保险在楚雄等地区启动试点。此外,上海、宁波、四川等省市地方政府也提出要根据当地实际,建立区域性巨灾保障制度。“巨灾保险的发展形势值得肯定。”卓志说。

大范围推广需解决三大关键问题

我国的巨灾保险制度由点到面扩散、直至全面铺开,还有多长的路要走?在回答记者的这个问题时,卓志给出了一组数据:新西兰的地震巨灾保险从1941年建立到逐步完善花了73年时间;日本的地震保险从1978年颁发专项方案到现在形成体系花了36年;美国加州地震保险的建立从1994年的北岭地震至今,经历了整整20年。

由此可见,在中国铺开巨灾保险制度是一个复杂的系统工程,2013年才正式启动的巨灾保险试点只是万里长征迈出的第一步。

“深圳推出的巨灾保险是一种有益探索,但只是一种模式的探索。”中山大学教授申曙光说。据他观察,该模式有三个特点:一是全部由政府买单,市民不需缴费。二是与国际上流行的单一灾种保险不同,是一个多灾种方案。三是只有一家保险公司承保,也没有建立再保险机制,保险公司承担了较大责任。申曙光认为,这种模式或许难以推广到全国。

在中国社会科学院金融研究所保险与社会保障研究室主任郭金龙看来,巨灾保险制度大范围推广需解决三大关键问题。首先,确定巨灾保险的承办模式与核心机构。巨灾保险具有准公共产品的特点,且我国保险市场发展不完善、行业承保能力有限,同时巨灾保险涉及多个政府职能部门以及保险机构,“确定一个核心机构或主导机构进行协调与推进是十分必要的”。

其次,建立巨灾资金的筹集模式。“资金筹集是推行巨灾保险制度的核心问题。”在当前的试行阶段,最重要的是因地制宜建立符合当地经济状况、风险状况的巨灾资金筹集机制。资金筹集机制可分为四个层次:保费收入与保险基金,再保险和资本市场融资,政府财政补助以及社会捐助。

最后,设立相关法律与制度。立法是保证国家政策有效实施的关键,巨灾保险对相关法律制度依赖程度较高,巨灾保险制度发展较好的国家都有较为完善的法律法规进行支持。当前应加快制定诸如“地震保险条例”、“洪水保险条例”等相关法律法规,“这是推动巨灾保险制度发展的重要因素”。

除了上述政策层面、机制层面的问题之外,很多受访学者还提到了民众的防灾意识问题。由于巨灾毕竟是小概率事件,加之目前政府主导的灾害管理体制使民众产生了强烈的依赖心理,民众的巨灾风险意识薄弱,投保积极性普遍不高。正如北京大学经济学院副教授谢世清所说,“只有全社会对巨灾防范高度关注时,巨灾保险才有可能在全国推广。”

照搬国际经验“水土难服”

目前,国际上已经有10多个国家和地区建立了巨灾保险制度。“毫无疑问,发达国家,尤其美国在地震、飓风、洪水等方面积累的巨灾保险经验值得借鉴,但切不可盲目照搬。”王国军强调,我国和美国发展巨灾保险制度的环境有很大不同。例如,市场与政府之间的分工差异大,巨灾风险的分布状态和损失的集中度也有较大区别。因此,中国发展巨灾保险制度一定要考虑中国的特色。

然而,在梳理国内巨灾保险理论研究的状况时,卓志表示,当前不少研究停留在对国外巨灾保险等问题的概念和发展态势的学习、介绍和借鉴上,相关政策建议多照搬国外经验,同我国实际情况结合不够紧密,缺乏针对性和可操作性。

“实际上,中国不缺风险管理的理论和实践。从远古时期的洪水猛兽传说,到魏晋南北朝时期的‘八灾概论’,再到近现代的灾害应急管理理论;不论是遣使宣慰、赈济减税,还是建立监测预警体系,都是巨灾风险管理中的闪光点。”卓志说。

卓志认为,学界要从多维度对基础领域问题、制度路径问题、技术操作问题进行深入研究,才能更好地为建立中国的巨灾保险制度提供理论支撑。在基础领域,应进一步剖析国内外的巨灾定义差别,对中国的巨灾风险管理历史演进发展规律和国外的差异性进行分析。

在制度路径问题研究方面,需在反思国内外巨灾风险管理体制与机制的前提下,分析我国巨灾风险管理体制机制演变的路径和现实环境。在技术操作层面,巨灾风险的预警与评估、应急与补偿值得继续深入探讨。

【链接】

当前国际上的巨灾保险模式主要分为政府主导模式、市场主导模式、政府与市场相结合模式。第三种模式正逐步成为巨灾风险管理制度的主导模式。加勒比巨灾风险保险基金是这一模式的典型代表。在这种模式下,政府不直接介入巨灾风险管理过程,而是通过制定并实施防灾减损措施、推进巨灾证券化市场与衍生品市场建立等方式,间接推动巨灾风险管理新模式的发展。

我国学界的主流观点认为,构建以政府为主导、以市场为主体的整合性巨灾保险体系是最符合我国国情的巨灾风险管理模式。

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提要 近年来,我国自然灾害发生频率较高、损失惨重。而国内巨灾保险还处于起步阶段,相关法律体系和保障制度的构建都未走上轨道,当巨灾发生之后,保险在灾后赔付中完全没有发挥出应有的作用,这一现象逐渐引起了人们的关注和思考。

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摘要巨灾是伴随人类社会发展而不断发展的异常现象,巨灾以其巨大的破坏力及惨烈后果而给人类社会带来严重的威胁。巨灾不可避免,巨灾损失也不可避免,因此,必须正视巨灾发生及其发展规律,对巨灾损失除建立正常的补偿机制。

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【财新网】(记者 丁锋)3月5日,国务院总理李克强在政府工作报告(全文)中提出建立巨灾保险制度,去年政府工作报告也提出这一问题。巨灾保险制度,是指对因发生地震、台风(飓风)、海啸、洪水等自然灾害或重大人为灾难。

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2004年,“伊万”飓风引发了加勒比地区国家以及国际社会对建立巨灾保险制度的关注。在这个背景下,加勒比国家政府与捐助国家和世界银行探讨建立巨灾保险制度,经过2年多的努力,2007年加勒比巨灾风险保险基金(CCRIF)正式成立。

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