公用事业民营化 中国公用事业民营化及水行业发展趋势

2019-05-05 - 民营化

最近,建设部公布了《公用事业民营化管理条例》,规定民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业行业,包括自来水、煤气等。此举在国内外引起强烈反响,建设部与时俱进,把握全局,不失时机地公布此条例,正当其时。

公用事业民营化 中国公用事业民营化及水行业发展趋势
公用事业民营化 中国公用事业民营化及水行业发展趋势

本文试图就公用事业中具有典型意义的自来水行业的民营化改革及水行业发展趋势进行初步探讨。

水行业属于公用事业的一部分,公用事业从狭义上讲包括水、热、电、气,垃圾处理等,广义上还包括电信、公共汽车等。

公用事业民营化 中国公用事业民营化及水行业发展趋势
公用事业民营化 中国公用事业民营化及水行业发展趋势

一、公用事业民营化是国际大趋势

传统上,全世界的公用事业大都是由政府直接投资,垄断经营的。二十世纪八十年代以来,一些国家开始了公用事业民营化进程。

具体到水行业来讲,德国基本上是由地方政府管理,可以说是公有公营。

公用事业民营化 中国公用事业民营化及水行业发展趋势
公用事业民营化 中国公用事业民营化及水行业发展趋势

法国比较特殊,由市长、镇长来监管,以租赁或特许权经营方式选专业公司经营。法国有过一种特殊的现象,即“水政治”,历史上,法国水费中有几个百分点是用来助选的,这样当选的政府官员就会对曾给予他帮助的水公司以回报,允许其对水的特许经营。

这种特许经营制度从某种程度上来说,是有利于法国的水行业发展的。近年来,民主政治已经不能容许利益集团的不公开助选,然而,法国的两大水务集团发展为世界上最大的水务集团仍与政治息息相关。

法国当选总统希拉克的竞选特别助理莫诺即是法国最大的苏伊士里昂水务集团的董事长,为了竞选而辞职,助选一举成功。谁能想到年届70,两次竞选总统失利,府院共治,党内受贿丑闻缠身的希拉克会以高票当选,谁能想到他的竞选班底智囊核心来自水公司。

英国公用事业原来是皇家经营的。英国国家电力公司,原来叫中央电管局,非常的官僚,浪费,不顾成本和效益。水行业亦然。自撒切尔夫人上台后,为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求,在改革过程中拿公共事业民营化开刀。

电信,煤气,电力,水务纷纷民营化。不但取得了举世公认的成绩,而且一度作为英国最显著的出口项目——公用事业民营化经验。民营化的结果称为三满意:政府对公用事业的补贴完全取消,税收大幅度增长;通过竞争,电费,水价不升反降;服务水平不断提高。

美国多年来,也是政府经营公用事业,市长苦不堪言。水质下降,水压不足,都导致选票不保,民心转向。近年来,自亚特兰大市开始,许多州市实行特许化经营,外国公司相继涌入。东南亚,东欧亦纷纷效尤。世界银行,亚洲开发银行大力提倡民营化。国际间影响最大者,当属法国的特许权经营模式及英国的非国有化进程。民营化提供了不断增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解决办法。

就当前世界上总趋势来看,公用事业民营化是一个大趋势。国际上现在通用的ppp-(Private and Public Partnership)即政府与民营企业在公用事业方面的伙伴关系,这是很蹩脚的中文翻译。

PPP的发明权追根索源应该算在我们中国人头上。我倾向将公用事业民营化称为:官督商办。1908年(光绪年间),皇宫有时失火,慈禧太后问袁世凯怎么办,袁世凯说用洋办法建立一个自来水公司。自来水有压力易于救火。于是,由天津的一个钱柜发起,筹措270万块银元成立了北京第一家京师自来水公司。3月28日,董事长第二次呈奏折给慈禧,提出的企业性质为官督商办。

官督商办,两者缺一不可:非“官督”不能抑制资本的贪婪,保障公用事业的公益性;非“商办”则不能通过竞争提高服务增进效益。中国水行业过去全行业亏损,原因在于,我们不知不觉把官督商办变成了官督官办。

目前国内的水市场竞争还不充分。相比欧美国家,水市场基本上是在竞争的基础上,通过兼并与收购进入了若干个巨头企业相对垄断又相对竞争的局面。英国的威尔士、英格兰在上世纪50年代曾存在1000多家供水企业,到70年代并为198家,水行业私有化之前-29家水公司。通过市场调节与竞争最后形成了10家主要供水企业。

二、公用事业改革的重点是什么

我们讲公用事业改革,实际上是在三点上改革,一是打破垄断,引进竞争。凡是垄断的行业,都不会有好的服务,不会有效率;二是提高效率;三是改进服务。

公用事业改革的难题是如何进行?一是资产怎么处理;二是政府职能的转变,过去政府在管,但不容易管好,因为调动不起来水企业的积极性,吃大锅饭,多亏多补,少亏少补,不亏不补。各地存在严重的夸大成本的情况。根据中国的国情,我们不可能像英国那样在短时间内全部实行私有化。

效率与所有制有关联,但不等于是只有私有化才有效率。关键在于管理机制与激励机制。中国的水行业蕴藏着大批人才。应该有一些崛起的水务集团,这些集团将和银行、基金,和优秀的管理人才结合起来,跨区域、大规模地经营。

中国水行业改革,需要形成自己的国家队。政府监管非常重要。为什么监管,根据什么监管,都需要有关部门进行总体思考,研究利益格局,制定制衡措施。政府管的一是价格;二是质量,包括水质,服务质量;三是应该建立一个比较参数体系。

针对水行业自然垄断的特点,开展地区间的比较竞争。国际上又称为标杆管理。英国每年由供水及排水公司自己上报各项经济技术及服务指标:如水压不足,停水,限水,污水溢流,用户投诉,环境保护等。

政府则监督其上报指标的准确性。近年来,国际上开始了国家间同行业的标杆管理比较。这是伴随着全球化的进程及水项目的跨国资金流动。其中经济指标包括:单位成本分析,经济模式效率分析,产销差,资本投入,财务收益等。

英国设了两个机构,一个叫水经济督查服务办公室,强调为广大顾客服务,它的监管是用一个很复杂的公式,来决定水价,叫K系数。充分考虑企业成本,盈利,投资需求,水质,社会,经济,政治,及消费者利益。另一个机构叫水务督察办公室,专司水质检查。在全年英格兰,威尔士几百万次水质监测中只抽查20次,却产生极大威慑作用。

我国在水的民营化改革过程中,重点应该注意哪些问题?

包括水在内的公用事业民营化需要很多的条件,第一是法律框架,包括中央法规和地方法规。分清主体和权责,在公用事业民营化这一块,目前不说是空白,也还是存在法律障碍的。二是合同问题,以前曾有很多不规范的合同,甚至是为了取得固定回报的假投资真借贷合同。

此次我国公用事业民营采用的是特许经营制,水的特许权经营过程中,最重要的因素是水价。而最基本的是进入主体的资质,在公用事业上不是有钱就能经营的,还要有能力,有业绩,资格预审十分重要。

改革开放以来,房地产开发以外的最大的经济增长点将是公用事业民营化。体制及所有制的变革将释放出巨大的能量。公用事业姓“公”,如何使民营化进程公开,公平,防止私相授受,损公肥私,这是一个重要的课题。

改制过程中,要充分考虑水行业职工及管理层的利益,以承认他们在此行业的贡献,激励今后的业绩。又要使政府及其他投资人的利益,社会公众的利益找到均衡点。

目前,金融市场上资金并不短缺,好项目却不易找,许多投资人把目光转向水行业。水行业下一步的发展一定要与金融资本结合起来。水行业的投资规模大,设施使用周期长,稳定的现金流。今后,老百姓手中的大量存款如果以债券方式投资水行业,则既稳妥,又可高于银行存款受益。

无论何人投资,水行业的专业队伍运营是不可缺的。水及其他公用事业容不得停业、破产之举。正如西方政府不允许保险公司破产一样。

水安全也是其中非常重要的一点。水污染的检测比较复杂,检测只能保证此时此刻,而下一刻则没法保证。美国每年花1亿6000万在全国搞水安全,9.11后更是加速了进程。美国朝野一年来花费大量人力物力落实国内安保措施。

其实早在克林顿执政的1998年5月12日即颁布总统63号决策令《关键性基础设施保护白皮书》,其中规定所有事关重大的基础设施,包括供水系统基础设施保护,必须在2000年启动,2003年底完成全面保护方案。2001年9.11针对美国的恐怖袭击事件刺激并加速了这一方案的启动及实施。 美国举国上下,各行各业,全面加速启动反恐措施,其中包括供水系统安全保护。

2002年6月12日美国联邦政府通过HR3448《公共安全及反生化袭击行动法案》,于2002财政年度启动24亿美金用于:毒品及疫苗控制国家储蓄金,农业安全,社区/医院反恐准备,饮用水安全计划等。国会通过法案,其中1亿6千万美元必须直接用于饮用水安全计划(2003财政年度追加2亿美元用于小社区水安全),包括:危害评估,紧急情况补救措施,启动针对薄弱环节的风险评估的“安全改善措施”,紧急状态反应及损害减低措施。

法案规定并资助,所有供水人口达3300人或以上的系统必须执行:薄弱环节风险评估,紧急情况补救计划。限期于2003年3月之前对供水人口达10万以上水厂完成风险评估。各大水务公司也采取一系列行动以提高其水系统安全控制能力,避免灾难性事故的发生。安全顾问公司忙于培训,水安全咨询公司订单纷至沓来。